Introduzione

Sciogliere i nodi costituiti dalla caduta del tasso di accumulazione degli investimenti fissi e dal recupero della capacità fiscale necessaria a supportarne una dinamica positiva, appare decisivo ai fini di una prospettiva di rilancio delle grandi conurbazioni urbane, e in particolare per la Città metropolitana di Torino. Il primo di questi nodi è l'obiettivo cui si rivolge questo contributo, ovvero una misura, ancorché sintetica, dei principali andamenti della spesa per investimenti nel territorio metropolitano per il periodo 2000-2015.
Torino appare uno dei casi più complessi tra le Città metropolitane del Nord Italia. Nei primi anni 2000, il ciclo positivo degli investimenti, che ha accompagnato lo sviluppo delle infrastrutture e dei servizi a supporto degli eventi olimpici e del rilancio del Capoluogo, ha lasciato un vuoto non facilmente colmabile in termini di riduzione del tasso di crescita della spesa per investimento, nonostante le nuove norme sul governo della spesa locale.
La sostituzione del Patto di stabilità interno con le nuove norme sul pareggio di bilancio avviene in una fase di rilevante stress fiscale nel cuore metropolitano piemontese e potrebbe ostacolare ulteriormente il rilancio degli investimenti. D'altra parte, la cancellazione della Provincia ha lasciato in eredità alla nuova Città metropolitana di Torino un territorio frammentato, con fabbisogni e dotazioni fortemente eterogenei, caso unico tra le Città metropolitane introdotte dalla recente riforma, a cui la governance d'area vasta deve far fronte.
Si offre nel seguito una quantificazione dell'andamento del tasso di accumulazione degli investimenti nella Città metropolitana, grazie alla disponibilità della banca dati OFT ricostruita sulla base degli impegni di spesa nei bilanci degli enti, per il periodo 2000 al 2015, e si indicano le principali evidenze sulla dinamica degli investimenti comunali per funzioni nella Città metropolitana e nelle altre province piemontesi.


Il crollo dell'intervento in conto capitale nei comuni componenti le partizioni della Città metropolitana torinese

La figura 1 mostra il crollo della quota di spesa comunale in conto capitale sul Pil nelle 4 diverse aree in cui abbiamo suddiviso il Piemonte: Città di Torino, prima e seconda cintura torinese , resto della Città metropolitana, resto del Piemonte. La spesa del Capoluogo è passata dal picco dello 0,9% sul Pil regionale nel 2004 allo 0,2% nel 2009, prima che la crisi di bilancio colpisse tutti gli enti locali nel nostro paese. Il calo successivo è ancora più marcato, e, nel periodo 2012-2014, prima del lieve aumento determinatosi nel 2015, la quota media è pari allo 0,1%. Il comune centrale raggiunge nello stesso periodo la medesima quota sul Pil delle due cinture torinesi. Semplificando, ma non troppo, si può affermare che nel complesso l'intervento in conto capitale sembra essersi "azzerato".

Figura 1. Peso spesa in conto capitale su Pil. Confronto Torino, Cinture, Resto della Città metropolitana e Resto Piemonte. 2000-2015.

Le differenze tra le quote di spesa sul prodotto sono eloquenti, anche limitandosi a un semplificato confronto territoriale. La Città di Torino gioca la parte preponderante nell'accumulazione durante la prima fase, fino al biennio 2004-2005. Le due cinture presentavano una quota sul Pil pari a circa lo 0,2%, in media, anche nella fase di forte accumulazione nel primo periodo. Questa evidenza, che qui non è possibile approfondire, merita una sottolineatura in quanto una rilevante eterogeneità nella tipologia e intensità dell'intervento per investimenti degli enti componenti le partizioni di cintura rispetto alla Città di Torino farebbe pensare a una sorta di "free riding" da parte dei primi nei confronti del secondo.
Il tasso di accumulazione degli investimenti nella Città metropolitana è in notevole rallentamento (tabella 1): nel periodo 2000-2005 si registrava un tasso medio annuo del 2% circa, in termini pro capite costanti, di cui il 6% circa attribuibile al solo nucleo centrale. Il tasso medio nella fase ascendente (2000-2004) era pari al 10% in aggregato e 14% circa per la sola città centrale. Solo i comuni delle province di Asti e Vercelli presentavano tassi superiori, ma con interventi in valore assoluto del tutto diversi nelle fasi iniziali. Il crollo che la Città metropolitana presenta nei periodi successivi è drammatico. Il calo è del 14% nel periodo 2005-2010 e continua con una media del 10% circa nel periodo successivo, fino al 2015. La dinamica negativa è la peggiore del Piemonte, se si escludono i comuni dell'alessandrino. Il calo rilevante si addebita principalmente alla città centrale, che da sola ha visto un calo nel periodo intermedio superiore al 22% medio e del 6% nell'ultimo periodo.
Questa dinamica appare insostenibile, tenuto conto che il prolungamento della compressione della spesa per investimenti potrebbe influenzare negativamente il capitale pubblico metropolitano disponibile, oltre che impedire un rilancio dell'infrastrutturazione non solo a Torino, ma pure nei comuni legati al nucleo centrale e nei territori del resto della provincia.

Tabella 1. Totale spesa in conto capitale al netto delle partite finanziarie (impegni).
Tassi medi annui su valori a prezzi concatenati. Comuni delle province piemontesi e della Città metropolitana

Il livello pro capite raggiunto dalla spesa nei comuni della Città metropolitana in aggregato passa da 420 euro pro capite, nel biennio 2000-2001, a 520 euro nel 2004-2005, per crollare a circa 118 euro nel biennio 2014-2015, un livello inferiore alla media piemontese.
Il livello raggiunto dalla media pro capite biennale 2014-2015 in tutti i comuni della ex provincia torinese, a eccezione della Città di Torino, è pari a circa 105 euro pro capite, anch'esso inferiore alla media regionale. Anche il livello raggiunto dal Capoluogo piemontese è comunque allarmante: esso si pone al di sotto dei 135 euro pro capite. Per avere un termine di confronto, nel medesimo biennio (2014-2015) il comune di Milano esprimeva una spesa in conto capitale pro capite di 390 euro, a prezzi costanti. Al netto delle differenze, anche rilevanti, nella complessità del servizio necessario a garantire il funzionamento di un comune come il capoluogo lombardo, il differenziale appare in qualche maniera sproporzionato, a fronte dei fabbisogni di un grande comune metropolitano quale quello torinese.
Le serie storiche dei livelli pro capite della spesa per investimento nei comuni permettono di guardare retrospettivamente i riflessi sulla composizione per funzioni di spesa delle strategie avviate nei primi anni duemila dall'amministrazione del capoluogo regionale.
- Le funzioni che, da parte del comune centrale, hanno ricevuto un deciso stimolo nel periodo iniziale sono state quelle relative alla cultura, il turismo e lo sport, i servizi produttivi e lo sviluppo economico. Tenuto conto delle ridotte dimensioni in media di questi servizi, l'iniezione di risorse in conto capitale è stata notevole e l'effetto è visibile sulla volatilità della serie (linea arancione nel grafico 2).
- Anche le funzioni relative alla amministrazione gestione e controllo polizia locale e giustizia hanno subito una forte accelerazione nei primi anni duemila e sono rimaste al di sopra della media pro capite negli altri territori fino al 2010.
- Le funzioni relative ai servizi per l'ambiente e il territorio e i trasporti, le più pesanti in termini di quota sul totale della spesa per investimenti, hanno visto a Torino una crescita fino al 2008, anno in cui il dato pro capite si è ridotto fino a coincidere con la media degli altri territori (resto del Piemonte, cinture e resto della Città metropolitana). Ricordiamo in proposito il ruolo che nella prima metà degli anni duemila hanno avuto gli investimenti nel Capoluogo per l'infrastruttura della metropolitana (sotterranea e ammodernamento di quella di superficie). Appare piuttosto ridotto il livello raggiunto dalla spesa pro capite relativa alle funzioni istruzione e sociale per il comune centrale nel periodo che segue il 2004. Se si fa eccezione per il picco dovuto a interventi mirati sulle due funzioni nel triennio 2008-2010, nel periodo precedente e seguente la Città di Torino presenta un dato di spesa pro capite a valori concatenati al di sotto della media piemontese e metropolitana.

Figura 2. Livelli pro capite della spesa per investimenti (al netto delle partite finanziarie). 2000-2015.
Valori a prezzi concatenati (base 2010). Funzioni di spesa comunali

Si notano in tutti i periodi e per tutte le funzioni - eccetto l'istruzione - un livello pro capite di intervento per investimenti nelle cinture metropolitane più basso rispetto al resto del Piemonte e della Città di Torino. I comuni del resto della Città metropolitana hanno garantito livelli di intervento comparabili al Capoluogo anche nei periodi di maggiore stress fiscale, elemento da tenere in considerazione, alla luce della forte eterogeneità dimensionale e socioeconomica dei comuni appartenenti al resto della provincia torinese.


Conclusioni

Il motore dell'accumulazione infrastrutturale sul territorio, ovvero la Città di Torino, si è inceppato, facendo mancare una quota molto rilevante di spesa in conto capitale non solo alla Città metropolitana ma all'intera regione: fenomeno da non sottovalutare se si tiene conto che le esternalità positive derivanti dall'attrattività e dall'accessibilità del "polmone metropolitano" -indicatori che dipendono in maniera rilevante dall'accumulazione infrastrutturale - possono estendersi all'intera regione e influenzarne la posizione nella graduatoria territoriale della competitività.
Non si è in questa sede affrontato il tema delle risorse, e quindi una mappatura, per territori e in serie, dei vincoli alla spesa per investimenti derivanti dalla disponibilità di entrate in conto capitale, proprie e da trasferimenti. È stata infatti intensa la riduzione della spesa per investimenti nei Comuni soggetti al Patto di Stabilità Interno e destinatari di forti tagli da trasferimento e limitati nel ricorso al debito a partire dal picco della crisi di bilancio delle amministrazioni pubbliche. Al di fuori della Città di Torino, nei Comuni meno interessati dal grado di stress fiscale - che caratterizza alcuni dei comuni più grandi nell'area periurbana torinese - l'ultimo triennio (2012-2014) vede una diminuzione ulteriore dei livelli di spesa pro capite, anche se con una dinamica differente e meno intensa rispetto al Capoluogo. Il tema è quindi della massima rilevanza e merita un'analisi approfondita .
I livelli pro capite della spesa in conto capitale raggiunti da alcune funzioni "pesanti" come la gestione del territorio e dell'ambiente e i trasporti, e dalla spesa per l'istruzione e il sociale, all'interno del nucleo metropolitano appaiono eccessivamente ridotti. Se i livelli dell'intervento pro capite toccati nell'ultimo triennio dalla Città di Torino sembrano incompatibili con le prospettive di un territorio che intende rilanciare la sua vocazione metropolitana e la sua attrattività (ancorché vi siano segnali positivi derivanti dagli effetti di medio periodo delle spese in conto capitale per il turismo e la cultura sostenute durante durante il periodo pre-olimpico, come segnalato in Banca d’Italia, 2017), oltre che con la necessità di garantire un accettabile livello di benessere ai residenti, le evidenze qui presentate sui comportamenti di bilancio eterogenei dei diversi aggregati metropolitani, e in particolare il basso livello, nel confronto relativo, dell'intervento per investimenti nei comuni di cintura, segnalano la necessità di un ulteriore approfondimento. La cooperazione metropolitana potrebbe, all'interno dei bacini di pendolarismo e nei contesti comunali meno vincolati da stress fiscale, favorire processi di riavvio del ciclo degli investimenti, almeno su politiche urbane di rilevanza metropolitana.

Bibliografia

Banca d’Italia, Economie regionali. L’economia del Piemonte. 2017
M. Ferraresi, U. Galmarini, L. Rizzo, Local Infrastructures and Externalities: Does the Size Matter? Siep WP, n 680, 2014
S. Piazza, S. Piperno, Sviluppo urbano e interdipendenze fiscali nelle aree metropolitane: un'esplorazione preliminare con riferimento all'area metropolitana di Torino, Ires WP, n 203, 2006
H. Chernick, S. Piazza, Fiscal gaps in amalgamated metropolitan areas: The case of Turin and Genoa, Economia Pubblica, Vol. 1, pp.137-171, 2016